政府工作报告里的“双碳风向标”：五大趋势必须看懂

在“十五五”的开局之年，碳减排目标首次以量化指标形式被列入年度预期目标——“单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”。

回溯自2020年9月“双碳”目标提出以来的历程，我国双碳工作从理念倡导逐步走向制度建设与产业驱动。

◽️2021-2022年：顶层设计的“播种期”。重点在于定方案、摸底数。

◽️2023-2025年：产业转型的“攻坚期”。重点行业降碳行动持续推进，绿色技术与低碳产业加速发展，绿色动能开始在制造业体系中持续积累。

◽️2026～年：治理升级的“关键期”。“碳排放双控”制度落地，碳排放成为影响企业成本结构、产业布局与竞争格局的重要发展要素。

在开局之年的政府工作报告（以下简称“报告”）中，释放了哪些必须抓住的趋势？

01 从报告新词看“双碳”变迁

2021年

碳达峰、碳中和首次出现在政府工作报告中。奠定了我国走绿色低碳高质量发展道路的基调。

◽️ 扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。制定2030年前碳排放达峰行动方案。

🔸 这一年，我国出台了碳达峰行动方案，并启动了全国碳排放权交易市场。

2022年

碳排放总量和强度“双控”、绿色金融、绿色低碳生产生活方式首次出现在政府工作报告中。充分体现了减碳和经济两手抓，两者协同促进发展的方针。

◽️ 有序推进碳达峰碳中和工作。落实碳达峰行动方案。

🔸 这一年，我国稳步推进节能降碳，发展绿色产业和循环经济，加强绿色发展金融支持，为推动全球气候治理作出了中国贡献。

2023年

循环经济、全球气候治理中国贡献首次出现在政府工作报告中。充分展示了中国推动全球气候治理的决心。

◽️ 推动发展方式绿色转型。

🔸 这一年，我国启动首批碳达峰试点城市和园区建设，制定支持绿色低碳产业发展政策，推进重点行业超低排放改造，积极参与和推动全球气候治理。

2024年

绿色低碳经济、绿色低碳供应链、绿色低碳发展高地、碳排放统计核算核查、碳足迹管理体系、绿电使用和国际互认等词首次出现在政府工作报告中。标志着中国将全面建立碳管理制度。

◽️ 大力发展绿色低碳经济。

◽️ 积极稳妥推进碳达峰碳中和。

🔸 这一年，我国启动了全国温室气体自愿减排交易市场，全国碳排放权交易更趋活跃。

2025年

零碳园区、零碳工厂、碳排放双控制度体系、产品碳足迹、碳标识、应对绿色贸易壁垒、引领全球环境与气候治理、绿色低碳先进技术示范、绿色低碳产业健康发展生态、绿色建筑、绿色消费激励机制等词首次出现在政府报告中。从跟跑到领跑，中国将“坚定不移推进双碳发展”镌刻在十四五收官之年。

◽️ 加快发展绿色低碳经济。

◽️ 积极稳妥推进碳达峰碳中和。

🔸 这一年，我国宣布应对气候变化2035年国家自主贡献目标，充分展现负责任大国担当。

2026年

提质降本降碳行动、国家低碳转型基金、绿色低碳技术装备、智能电网等词首次出现在政府工作报告中。产业驱动型绿色增长的发展蓝图正在徐徐展开。

◽️ 大力发展绿色低碳经济。

◽️ 积极稳妥推进碳达峰碳中和。

“十四五”期间，我国双碳发展经历了从试探性布局到全面开展落地、从初步建立到完善、从政策补贴驱动到市场倒逼创新、从跟跑到领跑的渐进式变迁。2026年，随着碳排放“双控”制度落地、绿色产业体系不断壮大以及低碳技术与资本要素加速集聚，中国绿色转型正迈入以产业升级和技术创新为驱动的绿色增长新阶段。

02 五大“双碳”趋势

趋势一：从“能耗双控”转向“碳排放双控”

2022年，政府工作报告首次提出要「推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变」，2025年提出要「加快构建碳排放双控制度体系」，直到2026年提出要「实施碳排放总量和强度双控制度」，至此，中国碳治理正式完成从“能耗约束”向“碳排放约束”的考核制度切换。

通过拆解“十四五”、“十五五”和2026年的“双碳”任务指标，也很容易发现这一转变趋势。

📌 首先，“十五五”时期的主要目标指标不再包含能耗控制指标，而是根据国家自主贡献目标（NDC）明确了碳减排量化指标——“单位国内生产总值二氧化碳排放累计降低17%”。

📌 值得注意的是，在2026年，碳减排目标首次被列入了年度预期目标——“单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”。这一目标的设定相对保守（将17%拆解成5年完成，每年均摊为3.4%），综合考虑了经济社会发展、绿色低碳转型和国家能源安全等多种需要，有利于有序实现2030年前碳达峰目标，为调结构、防风险、促改革留出了空间。

📌 为何能耗指标开始退出历史舞台？

一方面，与经济社会发展程度适应的能耗指标已非常容易达成，如下表所示，2024年和2025年的单位GDP能耗指标均超量完成。

另一方面，能耗指标的双碳“解释力”正在下降，随着能源结构快速变化，已无法只通过能耗指标来衡量碳排放水平，甚至可能导致“运动式减排”和限制新能源发展。

📌 宏观上，从“加快发展方式”到“继续推动重点领域”，绿色转型发展也正在从政策引导，进入到聚焦重点领域、重点行业、重点环节推进结构性调整的阶段。

趋势二：将“能碳大脑”嵌入“绿电空间”

从“建立”到“完善”碳核算管理体系，从“积极应对绿色贸易壁垒”到“进一步扩大碳排放权交易市场覆盖范围”，近年来中国不断夯实碳数据底座和碳管理体系，也反映出我国正逐步从规则适应者走向规则制定者的决心。

作为实现双碳目标的首选“载体”，零碳园区和零碳工厂连续两年被写入了工作报告，零碳园区建设也被列入了“十五五”的重大工程项目，2025年我国公布了首批国家级零碳园区建设名单，2026年则要求深入推进这项工作。降碳不再是单一企业的行为，而是向集群化、区域化发展。数字化能碳管理系统也将成为园区的“能碳大脑”被要求作为底层系统植入工业园区、工厂等空间载体中。

与此同时，报告中提出“构建新型电力系统”“加快智能电网建设”“发展新型储能”“扩大绿电应用”四大主线任务，进一步说明绿色电力正在成为支撑这一转型的核心能源基础。零碳园区和零碳工厂不仅是产业组织形态的变化，其背后依托的是以绿电、储能和智能电网为核心的区域能源系统重构。

如果把数字化能碳管理平台视为绿色转型的“能碳大脑”，那么绿色电力就像不断流动的“能量血脉”，为园区和产业体系持续输送清洁能源，使低碳发展从数据治理真正转化为可运行、可复制的实体系统。

趋势三：产业驱动型绿色增长

近年来，“双碳”正从环境治理议题，转变为推动产业升级、能源重构与经济增长方式转型的核心发展战略，绿色发展开始更多与产业升级、技术创新和经济增长相结合，说明我国绿色转型正迈入“产业驱动型绿色增长”阶段。在绿色建筑、绿色交通的基础上，2026年，我国继续锚定氢能、绿色燃料等新增长点发力，在加速绿色能源产业化的同时，通过能源结构转变驱动全面绿色转型。

趋势四：循环经济始终是绿色产业的重要路径

“循环利用”“再生资源”等始终稳定、高频出现。特别是在2026年的报告中，明确提出“完善资源总量管理和全面节约制度，强化再生资源循环利用”，进一步强调了资源循环在绿色转型中的支撑性作用。“循环经济助力降碳”也被列入了“十五五”的重大工程项目，这一连续性的政策表明，在推动能源结构转型与产业降碳的过程中，循环经济依然是中国绿色发展体系中的重要方向。

趋势五：绿色金融支撑产业发展，“国家队”即将入场

随着绿色转型的深入推进，低碳产业发展对长期资本和金融支持的需求日益增强。从早期以绿色信贷、绿色债券等金融工具为主的市场化探索，到逐步构建多层次绿色金融体系，中国绿色金融正在从金融产品创新阶段迈向资本体系深度参与阶段。

2026年政府工作报告首次提出“设立国家低碳转型基金”，释放出重要信号：国家资本将更加直接参与低碳产业发展与技术创新，标志着低碳转型开始进入以国有资本为支撑的产业发展阶段。新能源、新型储能、氢能、绿色燃料以及绿色低碳技术装备等产业的发展，都需要持续、大规模的资本投入。国家低碳转型基金的设立，将形成更加稳定的绿色产业投资预期。

可以预见，随着国家资本与市场资本协同发力，绿色金融将不仅是绿色发展的配套工具，而将成为推动低碳产业规模化发展的重要驱动力。